"Національний спротив" замість територіальної оборони – що варто знати про президентський законопроєкт про ТрО

"Національний спротив" замість територіальної оборони – що варто знати про президентський законопроєкт про ТрО


На сайті Верховної Ради України був опублікований текст законопроєкту №5557 "Про основи національного спротиву" та допоміжний нормативно-правовий акт за реєстраційним номером 5558, який збільшує штатну чисельність Збройних Сил на 11 тисяч військовослужбовців. Ініціатором подання документу є президент Володимир Зеленський, який і визначив його як невідкладний для розгляду українським парламентом.

Фактично ж законопроєкт про національний спротив врегульовує питання військ територіальної оборони, розтлумачує її основні категорії та створює правові засади для функціонування. Що необхідно знати про цей документ і які його ключові положення – у матеріалі "Повернись живим".

Правові засади функціонування територіальної оборони намагалися врегулювати з часу набуття Україною незалежності у серпні 1991 року. На момент російського вторгнення на територію нашої держави у 2014 році та дотепер це питання регулюється ст.18 ЗУ "Про оборону України", якою зокрема визначено:

"Територіальна оборона України є системою загальнодержавних воєнних і спеціальних заходів, що здійснюються в особливий період із завданнями:

  • охорони та захисту державного кордону;
  • забезпечення умов для надійного функціонування органів державної влади, органів військового управління, стратегічного (оперативного) розгортання військ (сил);
  • охорони та оборони важливих об'єктів і комунікацій;
  • боротьби з диверсійно-розвідувальними силами, іншими озброєними формуваннями агресора та антидержавними незаконно утвореними озброєними формуваннями;
  • підтримання правового режиму воєнного стану.", – Закон України "Про оборону України".

Основні завдання, заходи підготовки та ведення тероборони, повноваження уряду та інших органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, військових формувань та основи їхньої взаємодії станом на зараз визначаються Положенням про територіальну оборону України, яке затверджує президент.

Потреба конкретизувати чинне законодавство та зробити війська територіальної оборони не номінальною структурою з недостатнім фінансуванням, а реальною воєнною силою, зумовила розробку окремого законопроєкту, який би повноцінно унормував діяльність ТрО в Україні.

Однак поданий президентом документ "Про основи національного спротиву" не є першою ініціативою, яка надійшла у ВРУ й покликана врегулювати вищезгадані питання. 16 грудня 2020 року у Верховній Раді був зареєстрований проєкт закону №4504 "Про територіальну оборону України". Відповідно до ч.1 ст. 100 Регламенту ВРУ альтернативний документ про ТрО мав бути поданий протягом двох тижнів після реєстрації першого. Альтернативними вважаються законопроєкти, які містять норми, що регулюють однакове коло питань. У визначений строк цього зроблено не було, а це означає, що будь-якій іншій законодавчій ініціативі, згідно з ст. 92 Регламенту, має бути відмовлено у реєстрації.

Один з представників робочої групи законопроєкту №4504 "Про територіальну оборону України", генерал-майор Сергій Кривонос, опублікував заяву, в якій повідомив, що він мав зустріч з головою та членами парламентського комітету з нацбезпеки, під час якої йому запропонували відкликати свій документ, аби дати можливість без порушень регламенту ВРУ подати проєкт закону про ТрО від президента України. Розробники №4504 виконувати прохання відмовилися.

Аналітик Фонду “Повернись живим” Антон Шевченко відзначає, що через пропущені строки автори проєкту “Про основи національного спротиву” вже не мали можливості подання власної ініціативи по ТрО, а тому спробували розширити її базові положення про тероборону іншими безпековими питаннями, (об'єднавши їх терміном “національний спротив”), і таким чином обійти обмеження регламенту.

Бажання якнайшвидше ухвалити президентський проєкт №5557 та подання його як невідкладного обумовлено ще й часовими межами бюджетного циклу. Якщо закон проголосований до 15 липня поточного року, а його положення впливають на збільшення витрат чи зменшення доходів Державного бюджету, то такі положення можуть вступати в силу вже з січня наступного року (через 6 місяців – ПЖ). У разі порушення цього дедлайну, внесені зміни почнуть працювати лише через півтора роки (18 місяців) – у даному випадку не з 2022, а 2023 року.

ТрО, як складова "національного спротиву"

Законопроєкт №5557 визначає поняття "національний спротив" та розділяє його на три ключові компоненти: територіальну оборону, рух опору та підготовку громадян до національного спротиву.

Національний спротив – складова всеохопної оборони України, що включає в себе комплекс заходів, які організовуються та здійснюються в мирний час і в особливий період в Україні з метою максимально широкого залучення громадян України до дій, спрямованих на забезпечення воєнної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, стримування і відсіч агресії та завдання противнику неприйнятних втрат, з огляду на які він буде змушений припинити агресію проти України.

Перелік завдань, які виконуватимуть підрозділи територіальної оборони розширюється з 5 до 11 пунктів. Зокрема, у разі ухвалення законопроєкту, частини та з'єднання цього роду сил зможуть залучати для:

  • участі у посиленні охорони та захисті державного кордону;
  • участі у захисті населення, територій, довкілля та майна від надзвичайних ситуацій, ліквідації наслідків ведення воєнних (бойових) дій;
  • участі у підготовці громадян України до національного спротиву;
  • участі у забезпеченні умов для безпечного функціонування органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування та органів військового управління;
  • участі в охороні та обороні важливих об'єктів і комунікацій, інших критично важливих об'єктів інфраструктури, визначених Кабінетом Міністрів України;
  • забезпечення умов для стратегічного (оперативного) розгортання військ (сил) або їх перегрупуванням;
  • участі у здійсненні заходів щодо тимчасової заборони або обмеження руху транспортних засобів і пішоходів поблизу та в межах зон/районів надзвичайних ситуацій та/або ведення воєнних (бойових) дій;
  • участі у забезпеченні заходів публічної безпеки і порядку у населених пунктах;
  • участі у запровадженні та здійсненні заходів правового режиму воєнного стану у разі його введення на всій території України або в окремих її місцевостях;
  • участі у боротьбі з диверсійно-розвідувальними силами, іншими збройними формуваннями агресора (противника) та не передбаченими законами України воєнізованими або збройними формуваннями;
  • участі в інформаційних заходах, спрямованих на підвищення рівня обороноздатності держави та на протидії інформаційним операціям противника.

На відміну від чинної статті закону "Про оборону України", яка в тому числі визначає порядок здійснення територіальної оборони, в опублікованому законопроєкті функціонування ТрО передбачається не тільки в особливий період, а й у мирний час.

Війська територіальної оборони, які наразі підпорядковуються командуванню ТрО та перебувають у структурі Сухопутних військ ЗСУ, згідно з положеннями документу, пропонують виділити в окремий рід сил української армії – Сили територіальної оборони Збройних Сил України (СТрО ЗСУ – ПЖ). Командувач Сил ТрО підпорядковуватиметься по армійській вертикалі Головнокомандувачу ЗСУ, а далі – президентові України.

Передбачається, що військова вертикаль ТрО складатиметься з Командування, регіональних управлінь, бригад і батальйонів Сил тероборони, а також інших сил і засобів сил безпеки та оборони, які залучаються до виконання завдань територіальної оборони (органи управління, частини і підрозділи НГУ, ДПСУ тощо). Проте провідну роль у військовій вертикалі відіграють саме Сили ТрО.
Бригади територіальної оборони формуватимуть у кожній області, а також у АР Крим, Києві та Севастополі та додатково у кожному місті з населенням понад 900 тисяч осіб. До їхнього складу увійдуть батальйони, які мають розміщуватися у кожному районі області, а також в її адміністративному центрі.

"Таку вертикаль управління доволі легко вибудувати, тому що вона фактично вже існує, проте вона не передбачає жодної автономності дій на місцях. Це означає, що у разі порушення роботи цієї вертикалі, наприклад внаслідок впливу збройних сил противника, приймати оперативні рішення щодо застосування Сил ТрО на місцях не буде можливості. Це значним чином нівелює саму суть тероборони як такої", – аналітик Фонду "Повернись живим" Антон Шевченко. 

Спрощене відображення вертикалі Сил ТрО, як основної компоненти військової складової тероборони (відповідно до законопроєкту №5557) 

Паралельно з військовою вертикаллю, у кожній області (вона ж зона ТрО – ПЖ) та районі (район ТрО – ПЖ) функціонуватиме на постійній основі військово-цивільний та цивільний компоненти територіальної оборони.

Військово-цивільна відповідає за координацію усіх суб'єктів ТрО (ДСНС, СБУ, ДССТ, Нацполіція і тд – ПЖ) й очолюється головами ОДА/МДА, як керівниками зон ТрО та очільниками РДА – керівниками районів ТрО. Для організації взаємодії між учасниками територіальної оборони на базі бригад та батальйонів формуються штаби зон та районів ТрО відповідно. Керівниками штабів стануть командири вищевказаних частин. 

Спрощене відображення військово-цивільної вертикалі тероборони (відповідно до законопроєкту №5557)

Цивільна складова являє собою органи місцевого самоврядування, державні органи на місцях та добровольчі формування територіальних громад.

Також, для забезпечення Сил територіальної оборони та руху опору необхідними для функціонування кадрами, президентом було подано до парламенту ще один проєкт закону №5558 про внесення зміни до ст.1 ЗУ "Про чисельність Збройних Сил України". Документ має на меті збільшити штатну чисельність української армії на 11 тисяч осіб.

"В розрізі концепції викладеної в президентській ініціативі, дуже добре, що планується збільшення кількості військовослужбовців в ЗСУ. Це дозволить сформувати потужне організаційне ядро Сил ТрО. Також, відповідно до пояснювальної записки до проєкту №5558, принаймні частина з цієї чисельності передбачається для розбудови руху опору", – аналітик Фонду "Повернись живим" Антон Шевченко.

(Не)добровольці у складі Сил ТрО

Окрім штатних підрозділів (батальйонів та бригад) Сил ТрО, враховано також можливість створення добровольчих формувань на базі територіальних громад. Загальна кількість цих загонів та місця їхнього розташування встановлюватиметься Командуванням Сил тероборони за участі місцевих рад та затверджуватиметься Головнокомандувачем ЗСУ. Діяльність вказаних формувань координуватиметься командирами військових частин СТрО за територіальним принципом.

Добровольчий характер цих підрозділів викликає певні сумніви, оскільки до їхнього складу повинні зараховуватися тільки ті громадяни, які пройшли медичний, професійний та психологічний відбір, підписали контракт добровольця та склали спеціальну присягу. Попри те, що членам таких формувань надана можливість застосовувати власну зареєстровану зброю, за ними закріплюватиметься (або може закріплюватися) індивідуальна штатна зброя, а забезпечення нею та боєприпасами здійснюється за єдиним у ЗСУ алгоритмом. Також, під час участі у заходах підготовки та виконання завдань тероборони на них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені Законом України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей". І це при тому, що законопроєктом ці підрозділи включаються у цивільний, а не військовий компонент територіальної оборони.

"За своєю сутністю будь-які добровольчі формування відрізняються від штатних підрозділів тим, що їхні члени не мають юридично закріпленого зобов'язання перед державою. Це означає, що люди можуть доєднатися до добровольчих формувань коли завгодно та залишити їх ряди за своїм бажанням. В тексті ж законопроєкту передбачено підписання членами таких формувань певного виду контрактів та складання присяги добровольця", – аналітик Фонду "Повернись живим" Антон Шевченко.

Призначення командирів добровольчих формувань, згідно тексту законопроєкту, відбувається за поданням командира військової частини особисто Командувачем ТрО за погодженням з Командувачем Сил спеціальних операцій. Погодити кандидатуру очільника загону має також орган місцевого самоврядування, а Служба безпеки та Нацполіція – перевірити його. Враховуючи кількість територіальних громад в Україні (1470 - ПЖ), на базі яких можуть формуватися ці загони, така процедура виглядає доволі складною.

"Прописана процедура погодження командирів добровольчих формувань є надлишково забюрократизованою та передбачає залучення у процес Командувача ССО. Єдина причина, з якої останнє може бути доречним – та, що військово-політичне керівництво потенційно розглядає ДФТрГ (Добровольчі формування територіальних громад – ПЖ), як резервну складову руху опору, тим паче, що така можливість передбачена в законопроєкті. За інших обставин доцільно розглянути варіант надання повноважень на призначення Командирів ДФТрГ на нижчі рівні керівної ланки – штаби бригад чи навіть батальйонів Сил ТрО, які і будуть здійснювати координацію діяльності цих формувань. Так само варто надати можливість нижчим ланкам самостійно заключати контракти на службу в резерві Сил ТрО", – аналітик Фонду "Повернись живим" Антон Шевченко.

Зберігання зброї

Законопроєкт передбачає зберігання індивідуальної штатної зброї військовослужбовців Сил ТрО та членів добровольчих формувань лише у визначених та спеціально обладнаних приміщеннях на території пунктів постійної дислокації або у інших вказаних місцях зберігання.
Це означає, що на даному етапі про зберігання штатної зброї за місцем проживання не йдеться. 

В той же час, як стверджує один з розробників документу Денис Поданчук, саме згадка про "інші вказані місця зберігання", надасть командуванню право дозволити воїнам ТрО та добровольцям зберігати штатну зброю вдома у разі загострення ситуації. 

Члени добровольчих формувань територіальних громад мають право застосовувати під час виконання завдань тероборони особисту мисливську зброю та набої до неї.

ТрО поза зоною досяжності

Попри те, що у самому тексті законопроєкту (ст.4 – ПЖ) одним з принципів, на якому ґрунтується ТрО визначено, власне, територіальність, вже у ст.20 Головнокомандувача Збройних Сил наділяють повноваженнями використовувати ці підрозділи поза межами власної області, але все ж поза зоною ведення бойових дій. Навіть, якщо цей пункт має дозволити використання воїнів територіальної оборони для подолання наслідків надзвичайної ситуації, наприклад, пожежі в суміжному регіоні, то процедура, яка приводить відповідне рішення в силу, не прописана для такого роду обставин. Натомість зазначено, що розгортання підрозділів ТрО може відбутися лише "з урахуванням розвитку суспільно-політичної обстановки (...) або воєнно-політичної обстановки навколо України" для захисту незалежності та територіальної цілісності чи усуненню загроз національній безпеці держави.

Таким чином техногенні чи інші виклики, які можуть постати перед державою, подолання яких в тому числі передбачено у завданнях територіальної оборони, не можуть бути усунуті за її допомогою, бо для цього не визначено окремої процедури. Теоретично можливо застосувати й “бойовий механізм” та розгорнути ТрО для небойових задач, однак для цього треба, аби Рада нацбезпеки і оборони зібралася та ухвалила таке рішення для всієї країні чи окремої місцевості, яке своїм указом введе в дію президент.

Рух опору

Однією зі складових національного спротиву законопроєктом визначається підготовка, створення та функціонування руху опору на захоплених ворогом чи тимчасово окупованих територіях. Ці завдання покладаються здебільшого на Сили спеціальних операцій, як це вже визначено у законі 2016 року. Конкретні задачі ССО визначені в іншому, таємному документі — Положенні про Сили спеціальних операцій, підписаному президентом України 5 років тому.

Однак, все ж варто відзначити, що поняття "рух опору" вперше в українському законодавстві публічно роз'яснюється саме в законопроєкті №5557, на Командування Сил спеціальних операцій публічно покладаються глобальні завдання, які потребують його створення та організації. Також за КССО закріплено розробку спеціального Положення про рух опору, яке після того має затвердити Кабінет Міністрів. 

Підготовка населення

Останнім компонентом національного спротиву є підготовка громадян до його впровадження. Згідно з текстом законопроєкту, він має три ключових завдання: сприяння готовності громадян до захисту України, їхнє військово-патріотичне виховання та підготовка населення до умов життя в районах ведення бойових дій.

Основою цього процесу має стати загальновійськовий вишкіл, тобто отримання базових навичок та практичних вмінь, необхідних для оборони країни. Він своєю чергою поділяється на два етапи: початковий та базовий. Перший здійснюватиметься у школах та інших закладах середньої освіти, другий – після набуття громадянами повноліття шляхом проведення періодичних навчальних зборів, занять, курсів.
Загальновійськова підготовка до національного спротиву здійснюватиметься на базі ресурсів Сил ТрО, військових ВНЗ, інших підрозділів ЗСУ. Порядок її ведення визначатиметься Кабміном. 

Як фінансуватимуть територіальну оборону?

Ну і не найважливіше, але точно не останнє за значенням – гроші. З яких джерел, згідно з законопроєктом, поданим президентом України, має фінансуватися ТрО та інші компоненти національного спротиву? Наразі немає окремої статті державного бюджету чи законодавчо закріпленої норми про відсоток від його оборонної складової, що створює ситуацію, у якій територіальна оборона фінансується за залишковим принципом, а значить – на неї виділяють занадто мало коштів.
Законопроєкт №5557 не містить даних про обсяги фінансування всього комплексу заходів національного спротиву та підготовки до нього. Визначено лише, що воно здійснюватиметься коштом Державного бюджету.

Згідно з іншою президентською ініціативою, яка збільшує штатну чисельність Збройних Сил, для фінансування Сил територіальної оборони пропонується передбачити у Державному бюджеті на 2022 рік понад 2,5 млрд грн. Найбільшою статтею витрат є розгортання та функціонування пунктів управління Сил ТрО – близько 1,8 млрд грн.

Що у сухому залишку?

Діяльність Російської Федерації є постійним фактором загрози для національної безпеки України. Одним з основних способів протистояти повномасштабному вторгненню агресора є побудова боєздатної та всеохопної системи територіальної оборони, а також її достатнє нормативно-правове забезпечення. Це питання стоїть на порядку денному вже декілька років, але досі не доведене до логічного завершення.
Наразі розглядають дві альтернативні концепції розвитку тероборони. Їхній зміст викладено у законопроєкті №4504 “Про територіальну оборону України”‎ та президентському №5557 “Про основи національного спротиву”‎. Кожна з концепцій має певні недопрацювання та значно відрізняється одна від одної в розрізі пропонованої структури підпорядкування військової складової ТрО.


Наше незалежне медіа існує завдяки вашій підтримці. Допоможіть нам робити більше, підтримавши нас будь-якою сумою на Патреоні. 


Однак, беручи до уваги те, що президент України визначив свій законопроєкт як невідкладний для розгляду Верховною Радою, брак часу через вимоги Бюджетного кодексу та, де-факто, обхід Регламенту, є ймовірність його прийняття вже найближчим часом.


Переглядів: 3381

Останні новини